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完善“三權”分置制度 拓寬農民財產性收入

2018-06-22 來源:光明日報 作者:陳曉楓

黨的十九大強調,“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。決勝全面建成小康社會,實現“人民生活更加殷實”,需要從根本上解決農業農村發展不平衡不充分問題。“農民富不富”決定著我國全面小康社會的成色,切實提高農民收入水平,實現生活富裕,問題的關鍵在于如何進一步拓寬農民財產性收入渠道,讓農民富起來。作為繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新,農村承包地“三權”分置為農民增加財產性收入提供了制度保障。當前,亟須加快建立健全各項配套制度,積極探索多種實現形式,真正落實承包地“三權”分置制度,以助推鄉村振興戰略。

加快推進農地確權頒證工作是基礎。為了讓農民享有長久而有保障的土地權利,促進土地流轉與適度規模經營,從2013年全面開始的農地確權工作進一步明晰了農地產權界限,夯實了農地流轉基礎。截至2017年底,我國農村承包地確權登記頒證整省試點省份已達28個,確權面積達11.1億畝,占二輪家庭承包耕地賬面面積的82%。在穩步擴大試點的基礎上,為保證土地承包經營權確權登記頒證工作按部署在五年左右基本完成,需要根據先前確定的時間表和路線圖,以農地承包臺賬、合同、證書為依據,依法依規加快完善農地確權登記、頒證工作,確保賦予農民完整的土地財產權利。

當然,隨著土地確權全面推廣,一些矛盾和問題也顯現出來,例如:不少地方存在著承包地確權面積不準、空間位置不明、集體成員資格界定不清等引發的土地糾紛等問題,一些地方甚至仍存在隨意調整承包地,違法收回農戶承包地等情況,導致部分農民的承包經營權未得到有效保障,也給農地確權帶來困難和阻力。對此,需要通過建立健全農地確權及其糾紛調解仲裁制度,建立農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構,輔助先進地理空間信息技術,妥善解決農民承包地塊面積不準、邊界不清等問題,化解農地確權中的矛盾。要通過合理確權完善農地信息、建立權責機制、健全服務體系,從而為農地的順利流轉提供前提基礎和寶貴的經驗支持。

在農地確權登記、頒證之后,需要進一步健全農地流轉的社會化服務體系,建立農地流轉的中介機制、交易機制,加強農地流轉市場化和社會化服務體系建設。依托農村集體經濟組織,通過研究制定農地流轉市場的運行機制和規范,建立健全農地流轉市場和中介服務體系,建立農地流轉的縣鄉村三級管理體系和服務平臺,發揮農村集體經濟組織在提供農地流轉信息發布、信息溝通、項目推介、政策咨詢、委托流轉、關系協調等服務中的橋梁和媒介作用。同時建立健全農地流轉市場監測機制,健全農地流轉糾紛調解處理機制,加快發展多種形式的農地流轉市場服務,提高農地流轉效率和收益。

當前,農地流轉中出現了一些無序失范現象,如農地流轉程序不規范、地方政府干預不當、管理機構缺失、中介組織缺乏、擅自改變流轉用途等,影響了農民的流轉意愿,阻礙了農民財產性收入的增長。但是,可喜的是,“三權”分置改革等重要內容被寫進了《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》,草案對第二輪土地承包到期后再延長三十年、土地經營權流轉和融資擔保、土地經營權入股、維護進城務工和落戶農戶的土地承包權益等作出了明確規定,為規范農地流轉行為提供了重要的法律保障。

在法律法規層面上,進一步完善承包地“三權”分置制度,應當在《物權法》《民法通則》《擔保法》等相關法律中得到體現。確認農地承包權、經營權轉讓、抵押、擔保權能,取消對農地轉包主體的不必要限制,賦予農民充分而有保障的土地權利,穩定農民土地承包經營預期,確保農地經營權的合理流轉。依法鼓勵通過轉包、出租、互換、轉讓和入股等流轉承包地,扶持鼓勵有條件的農民長期流轉承包地并由村集體引導轉移就業。在尊重農民意愿的前提下,通過采取互換并地的方式解決承包地細碎化問題。

近年來,在國家農地流轉政策的鼓勵下,農地流轉速度加快,流轉方式大體上呈現農地分散自發流轉(包括轉包、出租、轉讓、抵押等)和農地集中連片流轉(包括“反租倒包”“土地入股”等)兩大類,前一類靈活性高、風險低、普遍性強,但流轉范圍小,無法從根本上解決農地的規模經營問題;后一類主要依靠村集體組織來推動,帶有一定的行政調配性質。農地流轉方式的不同對農民財產性收入亦產生不同影響。由于我國農村經濟發展極不平衡、區域農情差異巨大,農地流轉方式應該在因地制宜和尊重差異的前提下,由農戶和集體經濟組織協商解決,并且通過實踐檢驗,在實踐中發展創新。

創新金融服務也是加快農地流轉的重要動力。“三權”分置下的土地經營權抵押貸款大大激活了“沉睡”的土地資本,緩解了種糧大戶、農業公司等經營主體的資金壓力,對促進社會資本進入農業領域,提高農地流轉的積極性和提高農民流轉收益起了積極的推動作用。對此,需要創新農村金融服務,穩步推進土地經營權抵押、擔保試點,研究制定統一規范的實施辦法,探索建立抵押資產處置機制,構建政策性農業信貸擔保體系,加大對新型農業經營主體的金融服務力度,推動和規范村級擔保合作社、互助擔保基金的發展,積極開展農地經營權抵押貸款信貸業務。

完善承包地“三權”分置制度,必須加強農村基層組織和隊伍建設。當前,農地確權登記工作過程中矛盾的解決和確權的質量都與農村基層組織的治理水平密切相關。農地確權要與農村基層組織治理能力的提升相結合,在農地確權工作的一線培養、鍛煉和選拔干部,選優配強村鄉鎮帶頭人,進一步優化基層黨支部書記隊伍配置,切實提升農村基層組織治理能力,通過鄉村組織振興,把基礎黨組織打造成鄉村振興的堅持領導核心。需要注意的是,在探索工商資本下鄉進村過程中,地方政府基層黨組織和農村集體經濟組織要高度警惕“資本下鄉”與民爭利問題,充分尊重農民在承包地流轉中主體地位、主觀意愿和自主權利,對于介入農地流轉的涉農企業和工商資本,建立嚴格準入制度和跟蹤監管制度,切實保障農民的合法權益。

(作者:陳曉楓,系福建師范大學經濟學院副教授)

  


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