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創新移民方式 實施精準扶貧

2018-01-17 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:王曉毅

寧夏的異地搬遷經驗表明,異地搬遷并沒有固定的模式,需要根據移民的需求和社會經濟發展水平調整異地搬遷的政策和安置方式,使異地搬遷與中國農村發展的方向保持一致。

實施異地搬遷扶貧,是徹底解決生態脆弱、“一方水土不能養活一方人”地區貧困人口脫貧問題的有效途徑。在“十二五”期間,中國共有1100多萬貧困人口通過異地搬遷改善了生存狀況;在“十三五”期間,計劃有近1000萬貧困人口要通過異地搬遷實現脫貧。寧夏回族自治區是較早實施異地搬遷且搬遷規模較大的地區,從20世紀80年代初到“十二五”末,共有116萬人口實現搬遷。寧夏異地搬遷取得了巨大成績,積累了豐富經驗,對其他地區的異地搬遷工作具有借鑒意義。

通過政府的大量投入、社會各界的廣泛支持和移民自身的投入,寧夏開墾了大量荒地,建設了數百個移民新村。在移民新村,伴隨基礎設施逐漸改善、公共服務水平明顯提高,居民收入普遍增加,大部分移民實現了“三不愁四保障”,即不愁吃、不愁穿、不愁冬季取暖,教育、就醫、住房和安全飲水有保障。移民工程為徹底解決農村絕對貧困問題作出了重要貢獻。

重視異地搬遷長期作用

寧夏移民時間長、規模大,在異地搬遷過程中進行了許多探索和創新,積累了豐富經驗。

異地搬遷要適應社會發展的大趨勢。寧夏在20世紀80年代開始異地搬遷的主要動因是:南部山區干旱少雨,特別是連續的嚴重干旱使農業生產無法繼續;而北部和中部地區可利用黃河水幫助農民克服干旱的威脅,保障他們的基本生存條件。但到2000年以后,非農就業機會成為吸引移民的重要因素,大部分移民的主要收入來源是外出務工。所以,移民區相對完善的基礎設施和公共服務,以及進入城鎮務工的機會成為移民的主要動因。移民形式不僅有政府規劃的移民,還有大量未經政府規劃的自愿移民。為適應這種形勢的變化,移入地各級政府加大了對移民職業培訓和職業介紹的工作力度并發展第三產業,以推動移民獲得非農就業機會。近年來,為適應農村城鎮化的發展,寧夏開始探索無土安置,也就是將移民安置在城鎮周邊非農就業機會較多的地方并確保他們享受城鎮居民的社會保障。

以多種形式增加移民收入,特別是貧困移民的收入。搬遷只是為脫貧創造了必要的條件,但貧困移民的脫貧還需要大量的幫扶工作。首先,移入地各級政府采取綜合措施支持移民增加收入,包括支持移民發展產業,特別是支持農業和經濟作物的種植。由于移民的土地面積相對較小,特別是移民較晚的貧困人口人均土地面積一般只有1—2畝,移民依靠一般的糧食種植不足以維持生存,更不能增加收入。因此,為在有限的土地上獲得更多產出,扶貧部門提供貼息貸款支持他們建設暖棚、種植經濟作物;為增加移民非農就業,地方政府不僅組織技能培訓,還直接參與勞務輸出的中介服務,并引導一些地方公益崗位向移民傾斜。其次,鼓勵農業企業流轉土地,發展高效農業。“十二五”時期,移民人均只有一畝地且新開發的土地比較瘠薄,于是地方政府主導將移民土地流轉給農業公司種植經濟作物。經濟作物種植往往是勞動力密集型產業,因此在農忙時節,農業公司會雇傭大量本地農民,同時一部分有技能的農民也可通過“返租”參與農業公司的生產。此外,增加貧困人口的資產收益也是重要經驗之一。一些扶貧到戶的資金以農民股份的形式被直接投入高收益企業,保證了貧困人口每年獲得一定資產收益。比如,奶牛和肉牛托管就發揮了公司經營優勢,從而保障了貧困人口資產收益。再如,一些地方開展的光伏扶貧也是將農民的投資和光伏資源作為光伏企業的股份,保證了農民獲得固定的收益。

異地搬遷與生態環境的保護相結合。在寧夏的異地搬遷實踐中,雖然有的項目強調扶貧、有的項目強調生態保護,但在實踐中二者是一致的,最終目的都是將生態保護與扶貧相結合。例如,通過異地搬遷減輕了南部山區的人口壓力,原來被過度墾殖的土地轉為生態建設用地,從而使南部山區的生態環境得到休養恢復;而中部干旱帶和毛烏素沙地邊緣地區的生態環境,在被辟為移民區以后,因水資源的調配和生態建設而得到明顯改善。通過異地搬遷,寧夏的人口分布狀態得到改善,北部資源稟賦比較好、人口承載能力比較強的地區的人口穩步增加,南部生態脆弱地區的人口逐漸減少。然而,生態恢復是一個漫長的過程。寧夏的異地搬遷經歷了較長時間,移民的適應過程也是生態環境逐漸改善、公共服務和基礎設施不斷改善以及移民區社會經濟不斷發展的過程。因此,支持移民的發展不能一蹴而就,而是需要較長的時間。我們可以看到,一些移民村經過近30年的發展后,已經成為當地比較富裕的村莊。但還有一些移民村仍然存在各種發展問題,寧夏的各級政府也對這些移民村給予了持續的支持。

保持異地搬遷與農村發展方向一致

寧夏異地搬遷的時間長、規模大,其經驗可為其他地區實施易地搬遷扶貧提供重要借鑒。

第一,需要慎重選擇移入地區。中國西部地區人口密度相對較小,但因大量荒地位于生態脆弱地區,即便改善基礎設施,其可容納移民的區域也十分有限。因此,移民安置區的選點要十分慎重。寧夏的移民區域主要分布在毛烏素沙地邊緣、中部干旱帶等生態脆弱地區,通過引黃河水灌溉開發農田,大部分地區的生態條件得以改善,但也有少部分地區生態退化,出現荒漠化、鹽漬化現象;同時,水資源短缺制約了移民區的發展。中國農村普遍存在著人口壓力過大、生態環境脆弱的問題,移入區的生態環境退化對移民的生活會產生嚴重影響,甚至會造成移民返貧。因此,要對移入區進行精細的環境影響評價,避免因人口移入造成新的生態環境破壞。

第二,適應移民形勢的變化,實施多種安置方式。通過開墾荒地建設新移民村是早期移民的主要方式,適合早期移民的需求。但這種方式面臨著越來越多的困難:首先,條件適當且面積足夠大的安置地區越來越少,可利用荒地不足制約了移民安置,導致一些安置點因土地面積小或邊遠偏僻而吸引力不足;其次,大量資金被用于建設安置房和開墾土地,但因農業收益比較低且移民區農業資源較少,對農民增收的貢獻有限,移民依靠農業不足以維持家庭生活。盡管由政府統一建設的房屋解決了移民的住房問題,但因一些移民區周邊就業機會較少,移民需要外出就業,因而出現部分房屋閑置、資源被浪費的現象。因此,要充分認識城鎮化對異地搬遷的推動作用,改變新建移民村的模式,推動移民融入城鎮發展。

第三,充分重視移民的流動性。原有的移民安置方式往往忽視移民的流動性,仍然按照移民前的模式將移民安置在移民村中。但移民具有高度的流動性:這不僅表現在移民在移入地與移出地之間的流動,如一些無法適應移入地生產生活的人(包括部分老年人),往往會在移民社區與家鄉之間流動;也表現在向外流動方面,如一些移民不滿足于移民村的就業機會而向城鎮或其他地區流動并最終搬離移民村;此外還有一些短期流動人口,因就業不穩定,而在移民村與城鎮之間擺動。同時還應注意,當部分規劃內的移民因各種原因搬離移民村以后,一些非規劃的自愿移民進入移民村并成為移民村居民。移民流動具備一定合理性,許多移民正是在流動過程中適應了生存環境的改變,實現了脫貧致富。因此,在農村土地三權分置和城鎮化水平不斷提高的背景下,需要創新農民的戶籍制度、財產制度和社會保障制度,從而提高移民的流動水平。

第四,要高度關注特殊移民群體的特殊需求,如中老年移民和女性移民。在移民區,由于可利用的農業資源減少,中老年和婦女從事家庭種養業的機會也相對減少,而其又會因受排斥而難以獲得較為穩定的非農就業機會。這需要政府給予他們特殊關注,并采取多種措施保障他們的社會福利。

寧夏的異地搬遷經驗表明,異地搬遷并沒有固定的模式,需要根據移民的需求和社會經濟發展水平調整異地搬遷的政策和安置方式,使異地搬遷與中國農村發展的方向保持一致。

(作者單位:中國社會科學院社會學研究所)

  


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